从Facebook事件后续进展看美国互联网平台的数据治理思路
2018年5月底，在Facebook创始人马克·扎克伯格参加完欧洲议会专场听证会后，这场牵涉8700万用户、涉嫌干涉美国大选的风波宣布告一段落。事件发展至今，总结得失，结合各方最终反应，除始作俑者——剑桥分析公司受到实质性负面影响，在英国启动破产程序之外，其余各方，如美国立法和监管机构、司法部门，以及8700万用户，仿佛都在扎克伯格一句“我错了”之后，取得了精神层面的胜利，目前大多偃旗息鼓、不再争论。
在美国国内，事件的后续进展主要涵盖以下两方面。
第一，关于公司经营活动。事发后，Facebook采取系列措施对平台数据活动进行整改，比如清查数据应用方式，对2014年平台数据政策变更之前获取用户数据的App进行追溯调查，赋予用户更多的隐私控制权限等。
上述整改措施很快得到市场认可。2018年6月5日，Facebook股票涨至193.28美元，该价格离4月初的低点149.02美元，已上涨超过25%。关于用户数和用户活跃度等指标，据互联网信息服务提供商ComScore数据，在4月中旬美国国会听证会举行之后，Facebook美国移动端用户数开始上涨，至6月初已达到1.886亿，同比增长7%，此外，Facebook在全球范围清理假账号的行动并未对用户使用率造成任何冲击，与之相对应的广告曝光率也呈现持续上升态势。
第二，关于监管和执法行动。监管方面，联邦贸易委员会（FTC）曾在事件曝光的第一时间宣称会“考虑”对Facebook是否违反2011年签订的和解协议展开调查，视具体情形不排除开出7.1万亿美元的天价罚单。但截至目前，FTC是否展开调查行动，进行到哪一步，甚至事件性质能否被确认为“数据泄露”，目前都再无下文。
执法方面，Facebook早在2014年就得知事件情况，但未采取任何行动。如果该事件能被定性为“数据泄露”，那么Facebook就构成对数据泄露通知法律的违反。值得注意的是，美国是该制度立法的先行国，目前联邦和所有50州都有相应法律，但此次对于Facebook，执法部门居然“视而不见”。这种规定上的高标准和施行中的打折扣形成鲜明对比，如此行事，只有两种解释，一是事件性质还有商榷空间；二是执法部门对Facebook选择性执法、甚至不执法。
回溯事件过程，对比开头和结尾，值得提出疑问，事件的突发是否具有时间上的特殊含义？ 8700万用户信息泄露的发生时间是2014年之前，剑桥分析公司利用数据“干预大选”并取得“效果”（特朗普当选）是在2016年年底。两大关键节点与事件突然曝光的2018年3月都相距甚远。由此能否认定，Facebook事件是一事，事件的被曝光则是另一事。本文无意对真实原因进行揣测，但在目前复杂多变的国际形势之下，Facebook作为美互联网超级平台的代表，美监管机构对待此类平台的监管态度，以及平台数据规则的未来走向都具标杆意义。相关问题和思路的厘清，需辅以佐证并将视线拉长。
思路一：将数据视为生产工具，数据控制者（平台）与使用者（第三方等）以共利为基础，这是决定平台数据规则走向的重点考虑因素。在以诉讼结果为规则导向的美国，与Facebook事件类似的LinkedIn涉诉案件具有回顾和参照价值。该案同样是第三方（hiQ）从超级平台（LinkedIn是美国互联网职场社交领域的第一大平台）获取用户数据、分析数据、贩卖分析结论获利。对于hiQ这样的完全依靠平台获利生存的第三方，LinkedIn主动出击，对其再三警示，最终采用技术手段限制hiQ的数据获取。2017年6月，hiQ以LinkedIn垄断市场、不正当竞争、干涉信息自由流动等罪名将其告到加州地区法院。8月，法院做出判决，LinkedIn败诉，理由是为行业整体利益计，需“维护公共利益最大化”、“保护中小企业创新之源”。
目前看来，美监管部门对Facebook事件的后续“冷处理”，与司法机构对LinkedIn案的判决思路不谋而合。其一，平台是公共之地，平台数据是生产要素，共利者越多，利益才越多。其二，对于用户同意公开的数据，作为数据控制者的平台经营人有义务向其他数据使用者（第三方主体）开放数据，否则即违法。
思路二：监管机构与数据控制者（平台）形成共同体，协商互动，联合发力，提高治理效果。美监管部门对自身能力和平台规模之间的差距具有通透认识，单方向的、自上而下的监管方式对于超级大平台而言，根本行不通。2011年，FTC与Facebook就隐私保护若干事宜达成和解，签订协议，规定FTC的行政处罚权，部分情形的触达可以把Facebook罚到破产。此外，协议有效期是20年，而对比美国很多正式立法的期限也才8~10年（比如网络安全法）。由此，这份协议效力漫长，威慑力足够，表面冠名“和解”，其实是FTC向Facebook开具的定向行政令。
此次事件中，Facebook第一时间向FTC表明态度，积极采取整改措施，其实也是正式和解协议的作用。不仅如此，2031年之前，Facebook头顶上方将始终悬着这把“剑”，料定Facebook将持续更新数据规则。
思路三：参照传统媒体审核方式对互联网平台的信息内容进行审核，将成为美保障平台数据安全的手段之一。如果按照时间序列回溯，Facebook事件其实肇始于2016年美国总统大选，是美情报部门对互联网平台在“通俄门”中所起作用的调查延续而来。2017年年中，美参议院军事委员会等机构在发布的《俄罗斯在美国大选中的举动和意图之评估报告》中指出，俄黑客依托Facebook等社交平台，采取虚假不实信息捏造、精准目标定向分发等手段诋毁希拉里，对此，美认为，俄黑客干预美国大选的事件性质已经不是单纯的网络安全问题，而是敌对国家通过网络攻击对美国政治进程的干预。此后，包括Facebook、Twitter在内的互联网巨头被频繁“请”到国会作证。2017年11月，Facebook总法律顾问柯林·斯特里奇（Colin Stretch）向国会递交证词，俄控制的账户在Facebook上发表了8万多篇试图影响美国政治的帖子，大约有1.26亿美国人看过这些内容。之后，Facebook修改了平台规则，主动承担起政治广告、伦理、种族等相关内容过滤责任，并为平台新增了人工审核团队。同期，以《诚实广告法案》（H.R.4077）为代表的多部提案被递交国会，要求比照电视等传统媒体对网络平台进行内容审核，不仅要配备人工审核团队，还要披露具体审核细节。未来，美监管机构为守护具有更大价值目标的红线，信息内容审核在平台数据治理规则中的份量会越来越重。
综合以上，Facebook事件在2018年3月份的“突发”，到目前的近乎冷却，其实是多因素多主体共同作用的结果。通过Facebook事件总结美监管机构对平台的数据治理思路，初步包括3个层面。宏观上，鉴于日趋复杂的国际形势，超级平台相关政策牵一发而动全身，由此，平台的数据规则不能给国家的政治安全带来任何负面影响，应是首要之红线。中观层面，为提高行业在全球范围内的整体竞争水平，美国监管部门其实更偏向于将平台视为资源聚集场所，甚而公共之地，此前提下，为全行业整体利益计，平台作为数据控制人，相关权利需要进行适当克减。微观上，FTC与Facebook的和解协议可视为美监管机构与超级平台协商共治的典范。鉴于超级平台的用户数量、全球影响力，以及在预计的较长时间内竞争对手的稀缺，美监管部门这种“因一平台立一规则”，即专门与某一个平台签订和解协议（长效行政令）的做法，不仅可助力监管机构和超级平台之间形成灵活、互信的关系格局，更能顺应平台发展规律，预计未来较长时间还将持续。
作者简介
沈玲，现就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所。
联系方式：shenling@caict.ac.cn
校 审 | 陈 力、 陆 廷
编 辑 | 凌 霄
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